中央人民政府
土地是農(nóng)民最大的保障，土地是農(nóng)村唯一的資源。2017年，一場以土地為根本的“三變”改革成為廣大農(nóng)村地區(qū)的熱頻詞。以藍(lán)田縣董嶺村為例，“三變”改革將村民利益捆綁在一起，也將民心匯聚在一起，促進(jìn)了農(nóng)村的長期繁榮穩(wěn)定，從根本上解決了貧困問題。以前農(nóng)民擁有最好的土地資源，卻是最貧困的人群，通過“資源變資產(chǎn)、資金變股金、村民變股東”的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民不再抱著金飯碗要飯，改革讓他們利用土地獲得了財(cái)產(chǎn)性收入，這也就從根源上解決了農(nóng)村貧困問題。今年，我市進(jìn)一步深化農(nóng)村改革工作，進(jìn)一步探索具有西安特色的農(nóng)村改革新路徑。
凜冬已至，北方的農(nóng)村既干燥又寒冷。而走進(jìn)長安區(qū)的上王村，卻能感受到一團(tuán)改革激發(fā)的暖流，一場嶄新的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在這里如火如荼地開展，800多名農(nóng)戶捧著紅燦燦的股權(quán)證，完成從“資源變資產(chǎn)、資金變股金、村民變股東”的轉(zhuǎn)變，這里正在進(jìn)行的改革，是我市470個(gè)“三變”改革試點(diǎn)村的一個(gè)縮影。
為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九大精神，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革工作，今年以來，西安市按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》精神和省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)批示要求，在系統(tǒng)學(xué)習(xí)借鑒貴州“三變”改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中好的做法“三變”改革與脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村綜合改革等重點(diǎn)工作有機(jī)結(jié)合，圍繞“產(chǎn)業(yè)集約化、農(nóng)民組織化、資產(chǎn)股份化、運(yùn)行市場化、收益長效化”的要求，試點(diǎn)先行，大膽創(chuàng)新，強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和“三變”改革，探索形成了藍(lán)田縣董嶺村等具有西安特色的改革新路徑。
學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)改革向縱深發(fā)展
在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度“三變”改革之初，市委、市政府高度重視此項(xiàng)工作，堅(jiān)持高位認(rèn)識(shí)，始終將“三變”改革作為深化農(nóng)村綜合改革的重要抓手，作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的治本之策，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要著力點(diǎn)，全力推進(jìn)“三變”改革工作在我市全面展開。
今年以來，市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視、率先垂范、強(qiáng)力推動(dòng)，多次赴貴州等地學(xué)習(xí)“三變”改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步落實(shí)省委領(lǐng)導(dǎo)“三變”改革要求，逐步推廣藍(lán)田董嶺村改革經(jīng)驗(yàn)，為全市有力有序有效推進(jìn)“三變”改革創(chuàng)造了良好條件。并要求圍繞脫貧攻堅(jiān)工作，用好董嶺村“三變”改革樣板，與“三權(quán)”分置、農(nóng)村金融改革等結(jié)合起來，強(qiáng)力推進(jìn)全市“三變”改革工作，使西安成為先進(jìn)市。
4月份，市農(nóng)林委組織市級(jí)有關(guān)部門、各區(qū)縣及開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)同志學(xué)習(xí)考察北京市、上海市、溫州市等地市在政策制定、矛盾化解、工作程序、規(guī)范化管理等方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，全市涉農(nóng)部門全面了解學(xué)習(xí)貴州“三變”改革經(jīng)驗(yàn)和榆陽區(qū)趙家峁村“三變”經(jīng)驗(yàn)。近期，又組織各涉農(nóng)區(qū)縣委分管領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌辦主任和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人赴貴州、四川和浙江學(xué)習(xí)改革經(jīng)驗(yàn)。市級(jí)有關(guān)部門和區(qū)縣也積極響應(yīng)號(hào)召，組織相關(guān)人員共300余人次，赴貴州和榆林趙家峁等地區(qū)學(xué)習(xí)，通過實(shí)地參觀、座談交流，大家進(jìn)一步明確了“三變”改革的工作思路和方法步驟，為全市深化“三變”改革提供了強(qiáng)力支撐。
在考察學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，市農(nóng)林委結(jié)合全市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，制定全市“三變”改革工作方案，提出在每個(gè)涉貧區(qū)縣選取5個(gè)以上村開展“三變”改革，為全市積累經(jīng)驗(yàn)、探索路徑。印發(fā)《西安市穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施方案》，起草了《西安市三權(quán)促三變實(shí)施方案》，制定了市級(jí)改革工作流程圖、村級(jí)改革工作步驟圖、清產(chǎn)核資工作流程和具體標(biāo)準(zhǔn)等配套文件，進(jìn)一步明晰了改革工作思路和要求。
試點(diǎn)先行打造西安改革模式
據(jù)了解，此次改革在全市各區(qū)縣、開發(fā)區(qū)確定了205個(gè)市級(jí)試點(diǎn)村開展集體產(chǎn)權(quán)制度及“三變”改革試點(diǎn)工作。確定周至縣尚村鎮(zhèn)張屯村為省級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)村，高陵區(qū)、藍(lán)田縣為市級(jí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作重點(diǎn)區(qū)縣。
市農(nóng)林委副主任任穩(wěn)安表示，結(jié)合改革試點(diǎn)工作，我們提出了3條改革推進(jìn)路徑，指導(dǎo)基層開展改革工作。
一是自我主導(dǎo)型路徑。針對村“兩委”班子堅(jiān)強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)前景較好、集體有一定積累、資源資產(chǎn)富集、“三變”改革積極性較高、自我發(fā)展意愿強(qiáng)烈的村，由村“兩委”自我主導(dǎo)與外部市場對接，開展“三變”改革。
二是企業(yè)助推型路徑。針對大中型企業(yè)在某一地域內(nèi)的投資開發(fā)意愿，由區(qū)縣政府負(fù)責(zé)牽線、搭橋、洽談，引導(dǎo)企業(yè)和地域內(nèi)鎮(zhèn)街、村莊結(jié)合項(xiàng)目開發(fā)由企業(yè)助推村莊進(jìn)行“三變”改革。
三是政府引領(lǐng)型路徑。針對貧困村、空殼村、可變資源匱乏村、需要異地扶貧搬遷的村，由區(qū)縣政府主導(dǎo)，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目布局，整合財(cái)政資金，推動(dòng)“三變”改革。
同時(shí)，確保改革任務(wù)落實(shí)落細(xì)，見到實(shí)效，市農(nóng)林委建立健全了四項(xiàng)工作機(jī)制，加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)，夯實(shí)了部門齊抓共管的責(zé)任，落實(shí)了督導(dǎo)推進(jìn)工作的具體細(xì)則，強(qiáng)化了信息溝通和交流，形成了一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的良好工作局面。
截至目前，全市205個(gè)市級(jí)改革試點(diǎn)村、277個(gè)區(qū)縣級(jí)改革試點(diǎn)村，累計(jì)完成清產(chǎn)核資847個(gè)村（包含藍(lán)田整縣推進(jìn)的508個(gè)村），完成集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定322個(gè)村，完成股權(quán)量化設(shè)置198個(gè)村，頒發(fā)集體經(jīng)濟(jì)合作社組織登記證書196本，整體改革試點(diǎn)工作推進(jìn)順利，取得了預(yù)期效果。
目前，結(jié)合我市改革探索實(shí)踐及外地市經(jīng)驗(yàn)，已初步形成9種“三變”改革的模式。
一是按照四化同步發(fā)展理念，結(jié)合移民搬遷、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村集體建設(shè)用地“增減掛鉤”等政策，實(shí)行“三變”+移民搬遷+扶貧+鄉(xiāng)村旅游改革模式，打造了藍(lán)田簸箕掌村等典型村；
二是依托村域人文歷史、自然山水、區(qū)位優(yōu)勢等資源，實(shí)行“三變”+鄉(xiāng)村旅游模式，打造了長安上王村等典型村。
三是整合各類財(cái)政資金投入到村集體經(jīng)濟(jì)組織，作為發(fā)展產(chǎn)業(yè)的原始資金，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)行“三變”+項(xiàng)目引導(dǎo)支持模式，打造了高陵周家村等典型村；
四是增強(qiáng)扶貧工作針對性和實(shí)效性，通過“三變”搭建的股權(quán)平臺(tái)，把貧困群眾與企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體有機(jī)連接起來，實(shí)行“三變”+扶貧模式，促進(jìn)農(nóng)民增收致富，打造了臨潼門巖村等典型村；
五是發(fā)揮龍頭企業(yè)優(yōu)勢，與“三變”改革村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)及資源、勞動(dòng)力等要素有機(jī)結(jié)合，實(shí)行“三變”+龍頭企業(yè)+優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改革模式，打造了鄠邑區(qū)胡家莊等典型村；
六是以城中村改革為契機(jī)，通過明晰產(chǎn)權(quán)，股份到人，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式，實(shí)行“三變”+城改帶動(dòng)模式，打造了灃東新城和平村等典型村。
七是整合挖掘區(qū)域內(nèi)人文歷史、民俗文化、自然生態(tài)、特色產(chǎn)業(yè)、土地林地等資源，與開發(fā)主體進(jìn)行股份合作，推行“三變”+特色小鎮(zhèn)改革模式；
八是充分發(fā)揮村黨支部引領(lǐng)和黨員的模范帶頭作用，將樹立文明鄉(xiāng)風(fēng)、提升村民素質(zhì)、加強(qiáng)村級(jí)治理管理作為重點(diǎn)，推行“三變”+黨建改革模式。
九是采取打破空間制約理念，引導(dǎo)貧困村集體，在商業(yè)發(fā)達(dá)、物流交通便利區(qū)域購買門面、商鋪等固定資產(chǎn)，用于出租或經(jīng)營，推行“三變”+異地置業(yè)改革模式。
據(jù)悉，通過九種模式典型村的示范引領(lǐng)，進(jìn)一步豐富了全市“三變”改革形式和內(nèi)容，壯大了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入增加“雙贏”。特別是藍(lán)田縣董嶺村、簸箕掌村的改革經(jīng)驗(yàn)，得到了廣泛認(rèn)可，為全省深入推進(jìn)“三變”改革探索了路徑、積累了經(jīng)驗(yàn)。
聚焦扶貧帶動(dòng)群眾脫貧致富
記者了解到，西安市堅(jiān)持將“三變”改革作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的治本之策，優(yōu)先將有條件的貧困村納入改革試點(diǎn)，目前全市共有83個(gè)貧困村開展“三變”改革試點(diǎn)，占全市試點(diǎn)村1/5左右。通過“三變”改革，進(jìn)一步活化了貧困村資源資產(chǎn)，提升組織化和規(guī)?；l(fā)展水平，增強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)力，有效帶動(dòng)貧困群眾增收致富。以聯(lián)村黨委推動(dòng)跨區(qū)域“三變”改革。
按照“地域相鄰、產(chǎn)業(yè)相同、取長補(bǔ)短、做大做強(qiáng)”的原則，有效整合周至竹峪鎮(zhèn)的張龍村、丹陽村、鴨溝嶺村等7個(gè)貧困村的各類資源，成立了竹峪鎮(zhèn)丹陽聯(lián)村黨委，由浙江省余姚市農(nóng)林局到周至掛職的王乃祝同志擔(dān)任黨委書記，班子成員由聯(lián)建村黨支部書記組成，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)7個(gè)聯(lián)建村黨組織開展脫貧攻堅(jiān)、三變改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。聯(lián)村黨委積極引導(dǎo)有苗木的農(nóng)戶和有土地要發(fā)展苗木的貧困戶，以入股的形式發(fā)展早櫻、桂花、金葉榆精品苗木花卉3850畝。組織聯(lián)建村發(fā)展全域旅游產(chǎn)業(yè)，吸引浙江企業(yè)投資聯(lián)村地域內(nèi)的全域旅游，開發(fā)地下水資源，做大做強(qiáng)“龍陽溝”苗木、旅游、飲品產(chǎn)業(yè)品牌，為聯(lián)建村脫貧、群眾致富奠定基礎(chǔ)。農(nóng)戶加入集體經(jīng)濟(jì)組織后可得到土地流轉(zhuǎn)費(fèi)、合作社分紅、務(wù)工勞務(wù)報(bào)酬等三項(xiàng)收入，預(yù)計(jì)每戶人均收入達(dá)5000元以上。聯(lián)村黨委的成立使“小組織”變成了“大黨委”、“小機(jī)制”變成了“大聯(lián)動(dòng)”、“小產(chǎn)業(yè)”變成了“大基地”，充分發(fā)揮聯(lián)村黨委統(tǒng)籌發(fā)展、整合資源、激活要素等作用，推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局和資源合理配置。增設(shè)貧困股權(quán)惠及貧困群眾。
在高陵區(qū)耿鎮(zhèn)周家村，股權(quán)設(shè)置中，整合了各方面資金和資源1400萬元，量化成14萬股（每股100元）。劃分成土地股、人口股、資金股、扶貧股，分配給2860位集體經(jīng)濟(jì)組織成員。特設(shè)的扶貧股，是在人口股配置時(shí)留取一定數(shù)額的股份給本集體經(jīng)濟(jì)組織中的貧困股民。持股人只享受與分紅，不能通過任何程序?qū)⒋斯蓺w私人所有。此外，臨潼區(qū)門巖村在改革中，由幫扶單位聯(lián)系愛心企業(yè)-真愛集團(tuán)，采取公司+合作社+農(nóng)戶（真愛集團(tuán)+門巖村集體經(jīng)濟(jì)合作社+農(nóng)戶）形式，幫助門巖村發(fā)展產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，由真愛集團(tuán)拿出30萬，對15個(gè)貧困戶進(jìn)行平均股份量化，整體運(yùn)營按照股份合作制模式操作，收益按股分紅。
搭建平臺(tái)匯集力量支持改革
按照“市級(jí)統(tǒng)一建設(shè)服務(wù)中心，區(qū)（縣）有實(shí)體交易場所、鎮(zhèn)（街）有服務(wù)站、村有聯(lián)絡(luò)點(diǎn)”（簡稱“一建三有”）的模式，市農(nóng)林委積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易四級(jí)服務(wù)體系建設(shè)。目前，已組建成立了市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心和閻良、臨潼、長安、高陵、周至5個(gè)區(qū)縣工作機(jī)構(gòu)，工作人員、辦公場所和辦公設(shè)施已基本落實(shí)到位。12月初，市農(nóng)林委協(xié)調(diào)編制部門完成了雁塔區(qū)、灞橋區(qū)、未央?yún)^(qū)、藍(lán)田縣、鄠邑區(qū)機(jī)構(gòu)批復(fù)工作。高陵區(qū)、鄠邑區(qū)、長安區(qū)、周至縣、臨潼區(qū)產(chǎn)權(quán)交易中心已投入運(yùn)行并開展交易活動(dòng)，累積辦理流轉(zhuǎn)土地14宗，價(jià)值評(píng)估29宗，抵押貸款21宗。高陵作為全國試點(diǎn)，開發(fā)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)和微信公眾平臺(tái)，9月8日，通過網(wǎng)絡(luò)拍賣，將通遠(yuǎn)街道大夫雷村集體經(jīng)濟(jì)合作社228.75畝土地（含附著物）12年的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村資源資產(chǎn)網(wǎng)上公開、公平交易，進(jìn)一步提升和顯現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)價(jià)值。
與此同時(shí)，以高陵國家農(nóng)村改革試點(diǎn)為依托，積極推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作，引導(dǎo)金融資金參與“三變”改革，市區(qū)兩級(jí)共同出資5500萬元在高陵設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保基金和風(fēng)險(xiǎn)防范基金，吸引信用聯(lián)社、村鎮(zhèn)銀行、郵儲(chǔ)銀行、長安銀行和農(nóng)業(yè)銀行5家金融機(jī)構(gòu)參與試點(diǎn)工作，累計(jì)向農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放抵押貸款達(dá)2.2億元。今年，市級(jí)財(cái)政又專項(xiàng)列出1500萬元，鼓勵(lì)支持區(qū)縣設(shè)立農(nóng)業(yè)融資擔(dān)?；?，目前各涉農(nóng)區(qū)縣正在依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，積極籌建區(qū)縣擔(dān)保機(jī)構(gòu)和基金。
據(jù)了解，為了充分發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，結(jié)合全市幸福新農(nóng)村示范村建設(shè)工作，以“三變”改革和發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，市級(jí)財(cái)政累計(jì)投入6135萬元，注入到37個(gè)試點(diǎn)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并股份量化到戶到人，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。以農(nóng)村改革試點(diǎn)示范項(xiàng)目為引領(lǐng)，市級(jí)財(cái)政累計(jì)550萬元支持55個(gè)試點(diǎn)村改革，有力撬動(dòng)了集體資金、農(nóng)民自籌資金、社會(huì)資金和金融資金參與“三變”改革，實(shí)現(xiàn)了資金變股金，增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。
建立機(jī)制積極防范改革風(fēng)險(xiǎn)
市農(nóng)林委主任馮慧武表示，“三變”改革需要提前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，我們在開展多權(quán)同確的同時(shí)，更要保障集體資產(chǎn)完整。在基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，市農(nóng)林委要求在試點(diǎn)村積極推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、“四荒”地使用權(quán)、農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證工作。同時(shí)，嚴(yán)格清產(chǎn)核資工作，對沒有登記入賬或者核算不準(zhǔn)確、長期借出或違法租賃、轉(zhuǎn)讓等問題，由村委會(huì)牽頭，盡量清理收回。一次性將集體資源資產(chǎn)資金盤點(diǎn)清楚，整體納入村集體經(jīng)濟(jì)組織，保障了村集體和群眾權(quán)益的完整性，增加“三變”改革可變資源。
在改革的過程中，積極借鑒外地市和藍(lán)田董嶺村改革經(jīng)驗(yàn)，建立起了雙層經(jīng)營模式，確保資產(chǎn)保值增值，采用集體經(jīng)濟(jì)組織+市場運(yùn)營公司的方式，村集體經(jīng)濟(jì)組織為第一層，承擔(dān)村集體資產(chǎn)管理運(yùn)營且不能破產(chǎn)。股東僅為符合條件的村集體經(jīng)濟(jì)成員，體現(xiàn)社區(qū)屬性和全員參與性，不吸納外部人員和資本介入。村集體經(jīng)濟(jì)組織代表全體成員，以村集體經(jīng)濟(jì)的資源資產(chǎn)與外部市場主體對接，成立第二層市場運(yùn)營公司，因地制宜，發(fā)展各類產(chǎn)業(yè)，并按股分紅，作為村集體經(jīng)濟(jì)收入。這樣既可有效規(guī)避外部人員和資本稀釋、侵占、控制集體經(jīng)濟(jì)資源資產(chǎn)，也可發(fā)揮公司運(yùn)作的機(jī)制靈活性，實(shí)現(xiàn)村集體資產(chǎn)保值增值，讓全體成員共享發(fā)展成果。
同時(shí)，在全市范圍內(nèi)積極推廣藍(lán)田董嶺村經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過提取公積金，建立以發(fā)展保障（村上或村民用公積金股權(quán)抵押貸款與社會(huì)資本合作或創(chuàng)業(yè)）和社會(huì)保障（銀行理財(cái)收益用于村民福利或擴(kuò)大公益金）為重點(diǎn)的雙保障機(jī)制，將群眾長久利益與現(xiàn)實(shí)利益有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，讓全體村民能夠多層次、多渠道增加收入。